بحث حول اللامركزية الادارية

السلام عليكم و رحمة الله
اليكم اخوتي اخواتي بحث حول نظرية لامركزية الادارة اتمنى ان تستفيدوا منه
مقدمـة :
إن الدولة الجزائرية تطبق النظام الإداري اللامركزي بشكل واسع و بصورة ضخمة نظرا لفلسفة نظامها السياسي و الاجتماعي و الاقتصادي .
و للجزائر فلسفة و سياسة خاصة متميزة في أسسها و مبادئها و أهدافها و أساليبها في نطاق تطبيق النظام الإداري اللامركزي .
و في دراستنا لنظرية اللامركزية الإدارية la décentralisation administrative نتتبع المنهجية الآتية تبيين الأركان التي يقوم عليها النظام اللامركزي (المبحث الأول )ثم نوضح الأشكال التي تتخذها (المبحث الثاني )على أن نتطرق أخيرا إلى تقدير و تقييم اللامركزية بيان مزاياها و عيوبها (المبحث الثالث ).

المبحث الأول : أركان اللامركزية .
تعريف اللامركزية :النظام الإداري الذي يقوم على توزيع السلطات و الوظائف الإدارية بين الإدارة المركزية (الحكومة )و هيئات ووحدات إدارية أخرى إقليمية أو مصلحية مستقلة قانونيا عن الإدارة المركزية بمقتضى اكتسابها الشخصية المعنوية مع بقائها خاضعة لقدر معين من رقابة تلك الإدارة.
يقوم النظام اللامركزي الإداري على ثلاث أركان و مقومات هي كالآتي :
الاعتراف بوجود مصالح محلية متميزة عن المصالح الوطنية , وإنشاء أجهزة محلية منتخبة مستقلة لإدارة تلك المصالح , و خضوع تلك الأجهزة نظام الرقابة الوصائية أو الرقابة الإدارية الوصائية , و بموجب هذه الأركان نحلل بشيء من الإيجاز كل ركن لوحده .
المطلب الأول : الاعتراف بوجود مصالح محلية متميزة .
يرجع بسبب و مبرر النظام اللامركزي إلى وجود مصالح أو شؤون محلية (affaires locales ) , تتمثل في التضامن الذي يعب عن اهتمامات و احتياجات سكان الإقليم متميزة عن مجموعة مصالح العامة الوطنية محددة في نطاق واضح إقليميا و جغرافيا أو فنيا مرفقيا " ترتكز سياسة اللامركزية على توزيع متزن للصلاحيات و المهام حسب تقسيم منطقي للمسؤولية داخل إطار وحدة الدولة , فعلى البلديات و الولايات حل مشاكلها الخاصة بها , و على السلطة المركزية البت في القضايا ذات الأهمية الوطنية و من هنا ينبغي للامركزية أن تخول الولايات و البلديات كامل الصلاحيات للنظر في كل المشاكل ذات المصلحة المحلية أو الجهوية بإمكانها حلها , و يجب أن تشمل هذه الصلاحيات الميادين الاقتصادية و الاجتماعية و الثقافية [1].
إن اعتراف القانون و اعتداده بهذا التميز الموجود حقيقة بين المصالح المحلية لهيئات محلية باعتبارها الأقدر على تلبيتها و إشباعها , و من أهم المسائل التي بصدد تحديد المصالح المحلية تميز الجهة المختصة بذلك و الكيفية المتبعة في عملة التحديد .
ا-الاختصاص :إن المشرع هو المختص بتحديد نطاق حجم المصالح الإقليمية و الجغرافية للهيئة أو الوحدة الإدارية اللامركزية الإقليمية , و المصالح الفنية و الموضوعية للمؤسسات و الهيئات اللامركزية الفنية و المرفقية , فالمشرع يقوم بتحديد الفاصل و العلاقة بين هذه المصالح الإقليمية و الموضوعية الفنية المتميزة و بين مصالح العامة الوطنية كشؤون الدفاع و الأمن و الخارجية و رسم السياسة العامة في مجال التربوي و الاقتصادي و التعليم العالي , تاركة بقية المهام تسير من طرف الأجهزة المحلية .
ب: الكيفية :يتم توزيع مظاهر و مجالات الوظيفة الإدارية بين الإدارة المركزية و الإدارة اللامركزية وفق أسلوبين أساسيين هما :
1-الأسلوب الأول (الأسلوب الإنجليزي ): و مؤداه أن بين المشرع (القانون )السلطات و الاختصاصات المختصة بالأجهزة اللامركزية على سبيل الحصر و عداها فهو من اختصاصات الإدارة المركزية باعتبارها من المصالح الوطنية .
2-الأسلوب الثاني (الأسلوب الفرنسي ) : مقتضى هذا الأسلوب أو التصور أن يعمد المشرع إلى ذكر الميادين التي تدخل فيها الإدارة المركزية على أن تترك مجالات و ميادين عمل و نشاط الوحدات اللامركزية واسعة و غير محددة .
و لقد اعتمد المشرع الفرنسي في تنظيمه لإدارة المحلية هذه الطريقة حينما ذكر السلطات و الصلاحيات التي تتمتع بها الوحدات و الهيئات اللامركزية و أن بصورة و كيفية عامة و غير محددة أي بطريقة حصرية nom limitative هو الأسلوب نفسه الذي اعتمده المشرع الجزائري في تنظيمه الإدارة المحلية [2].
و من هذا قرر الفقهاء انه متى اتصلت المهام بإقليم واحد أمام شؤون محلية كشؤون المواصلات و السكن و غيرها و متى كانت تحصر مجموع المواطنين و كل المناطق فهي شان من شؤون السلطة المركزية و نتيجة هذا التنوع برر على المستوى الفقهي مصطلح الشؤون البلدية و الشؤون الإقليمية و الشؤون الوطنية [3] .
المطلب الثاني : إنشاء و قيام أجهزة محلية منتخبة و مستقلة .
يقصد بهذا الركن أن هذه الهيئات المحلية و المصلحية استقلت عن السلطة المركزية و هذا الاستقلال يمكنها من حق اتخاذ القرار و تسيير شؤونها بيدها دون تدخل من الجهاز المركزي و منه يجب الاعتراف للوحدة الإدارية المحلية أو المرفقية بالشخصية المعنوية (يتم الإعلان الرسمي لفصلها عن الدولة ) و مما يحولها الاستقلال القانوني من حيث قدرتها الذاتية على اكتساب الحقوق و تحمل الالتزامات و منه أن تشكيل تلك الأجهزة المحلية بالانتخاب يعد من شروط قيام النظام اللامركزي , فمتى يتحقق استقلال الهيئات و الوحدات الإدارية و اللامركزية عن السلطات الإدارية المركزية لابد من اعتماد أسلوب الانتخاب في اختيار الأعضاء المسيرة للإدارة المركزية الذاتية لها للهيئات و المصالح اللامركزية و لكي يتجسد مبدأ الديمقراطية الإدارية و مبدأ المشاركة .
النظام القانوني الذي يحكم الإدارة الذاتية المستقلة يشتمل على ثلاث عناصر محاور أساسية هي :
1- الاستقلال عن طريق التشخيص القانونية للهيئات اللامركزية و منحهم سلطة البت النهائي .
2-أسلوب الانتخاب في انتقاء و اختيار أعضاء الأجهزة و الهيئات الإدارية اللامركزية كما ورد في المادة 16 من الدستور (يمثل المجلس المنتخب قاعدة لامركزية و مكان مشاركة المواطنين في تسيير الشؤون العمومية ).
3- تحديد نطاق و المصالح الجهوية الإقليمية المتميزة عن المصالح العامة الوطنية .
المطلب الثالث : خضوع الاجهزة لنظام الرقابة الوصائية .
بما أن أسلوب النظام الإداري اللامركزي هو مجرد وسيلة فنية و قانونية إدارية لتقنين و توزيع سلطات و امتيازات الوظيفة الإدارية فقط بين السلطات الإدارية المركزية و السلطات الإدارية اللامركزية ضمن و في نطاق مبدأ وحدة الدولة الدستورية و السياسية و الوطنية و ليسير أسلوب من أساليب تقنين فكرة السيادة الوطنية و السلطات الدستورية و السياسية و التشريعية و عليه فان الأمر يستلزم قيام علاقة بين الإدارة المركزية و وحدات الإدارة اللامركزية في صورة رقابة أو وصاية إدارية تختلف في جوهرها عن السلطة الرئاسية القائمة بين الرئيس و المرؤوس في ظل النظام المركزي , فما هي مظاهر الرقابة الإدارية المبسوطة على وحدات الإدارة اللامركزية ؟.. و ما هي المبادئ و القواعد الأساسية التي تحكم تلك الرقابة و تميزها , خاصة عن السلطة الرئاسية ؟.
الفرع الأول :المظاهــر :
تتجلى الرقابة في النظام اللامركزي في الرقابة أو الوصاية الإدارية المبسوطة و المنصبة أما على :
-هيئات و مجالس اللامركزية .
-على الأشخاص و الأعضاء في تلك الهيئات .
- على الأعمال و التصرفات الصادرة عن الإدارة المركزية .
1- الرقابة على الهيئات :
من حيث إنشاء و حل وحدات الإدارة اللامركزية البلدية م اختصاص القانون يتم بموجب قانون صادر عن السلطات الإدارية المركزية فان ذلك القانون المنشئ لتلك الوحدات يخول السلطات الإدارية المركزية سلطة إيقاف و حل أجهزة الإدارة اللامركزية دون المساس بالشخصية المعنوية لتلك الإدارة .
ا-الإيقاف suspension : يمكن للإدارة المركزية (سلطة ) الوصاية طبقا للشروط و الإجراءات القانونية أن تعمد إلى إيقاف و تعطيل نشاط و سير أعمال مجلس أو هيئة لفترة معينة , تستند إلى مبدأ المشروعية .
ب-الحل dissolution : يقصد به الإعدام القانوني للمجلس و تجريد الأعضاء من صفتهم كمنتخبين " و هذا من اخطر مظاهر الرقابة و الوصاية الإدارية لمساسه بمبدأ الديمقراطية و الاختبار الشعبي , و لكن هذا الحل يجب أن يكون في حدود القانون المتمثل في استقلال وحدات الإدارة اللامركزية .
2- الرقابة على الأشخاص .
تمارس السلطة الوصية إجراءات رقابتها على الأشخاص المعنيين بالوحدات اللامركزية كما يمكن الرقابة على الأشخاص[4] المنتخبين و مثال ذلك النظام الإداري الجزائري مركز الوالي على مستوى الولاية كذلك المدير العام للمؤسسات العامة الإدارية و الشركات و الدواوين الوطنية و المكاتب العمومية[5] و من أهم هذه المظاهر للمراقبة الإدارية على الأشخاص و الأفراد القائمين على إدارة و تسيير الهيئات المحلية في :
- توقيف العضو بالإدارة اللامركزية لمدة محددة عن ممارسة المهام (شهرا مثلا ).
- الإقالة لأسباب عملية , كتولي العضو لمهام إدارية في جهة أخرى .
- العزل أو الطرد أو الفصل بسبب ارتكاب أعمال مخالفة للقانون (جرائم).

3-الرقابة على الأعمال .
تتجلى في التعديل , لمصادقة و الحلول :
1-التعديل :لا يمكنها (سلطة الوصاية) تعديل أي تصرفات و قرارات الهيئات اللامركزية , لان يشكل في حقيقة أمرا لاحقا لها من شانه المس باستقلالها .
2-التصديق و الإلغاء: إخضاع بعض قرارات الإدارة المحلية لتزكية السلطة المركزية و أطلق عليه بالمصادقة و تكون صريحة ضمنية .
المصادقة الصريحة :عندما تلجا السلطة المركزية أو الجهة الوصاية إلى إصدار قرار يفصح فيه صراحة عن تزكيتها للقرار الصادر عن الجهة التابعة لها .
المصادقة الضمنية : عندما تلزم سلطة الإشراف الصمت و إزاء العمل المعروض عليها و ذلك لمدة حددها القانون و بعد انتهاء المدة دليل على قبول و موافقة على العمل أو القرار المعروض عليها و قد اعتبرت المحكمة العليا أن للقرار الضمني نفس آثار القرار الصحيح [6] .
و في نفس الصياغ فان سلطة الإلغاء المحدودة و المخولة للسلطة الوصية بالنسبة لبعض قرارات الإدارة اللامركزية يمكن طلب مراجعتها و الظفر فيها أمام السلطات الإدارية (ولائيا أو رئاسيا ) أو أمام الجهة القضائية المختصة برفع دعوى قضائية لإلغائها .
الحلـول :
يقصد به حلول السلطة المركزية أو سلطة الوصاية محل السلطة اللامركزية في اتخاذ القرارات التي تؤمن سير المصالح العامة [7] و من هذا التعريف أن الحلول يعد إجراء خطيرا لذا وجب تقييده بشروط تكفل و تضمن استقلال الهيئات اللامركزية و هو يتمثل أساسا فيما يلي :
لا حلول إلا إذا ما الزم القانون الإدارة اللامركزية بالقيام بعمل معين كما هو الحال لنفقات الإلزامية [8] dépenses obligatoires .
تقاعس و امتناع الإدارة اللامركزية رغم اعذارها و تنبيهها عن القيام بذلك العمل .

الفرع الثاني : المبادئ .
تبيان أهم المبادئ و القواعد و الأسس التي تستند إليها الرقابة أو الوصاية و التي تميزها عن السلطة الرئاسية .
1-القاعدة العامة لا وصاية إلا بنص : بينما ممارسة السلطة الرئاسية في النظام المركزي مفترضة فالوالي لا يتدخل في شؤون البلدية بممارسة الوصاية و الرقابة عليها طبقا لنص قانون البلدية .
2-أن نظام الهيئات اللامركزية لها أهلية و حق التقاضي من حيث إمكانية الطعن في قرارات و تصرفات السلطة الوصية حيالها للدفاع عن مصالحها المحلية المتميزة .
3-من حيث المسؤولية : تبقى جهة السلطة الرئاسية مسؤولة إلى جانب مسؤولية المرؤوس بينما الهيئة اللامركزية تتحمل مسؤوليتها .

المبحث الثاني: أشكال اللامركزية (صورها ).
المطلب الأول : اللامركزية الإقليمية la desentralisation territorial
و هي الصورة الواضحة و الكاملة لتطبيق النظام اللامركزي و قد استندت الدولة إلى هذا النوع الإداري لإشباع رغبات حاجات أفرادها بعد أن لاحظت أن لكل منطقة داخل الدولة مميزاتها المختلفة و المتنوعة و التي لم تتمكن السلطات المركزية من تحقيق كل مطالب و حاجات الأفراد المختلفة من إقليم إلى آخر , لان لكل إقليم مميزاته الخاصة به .
هذا الأمر فرض على الدولة اعتماد اللامركزية الإقليمية التي ترتكز على الاختصاص الإقليمي بواسطة هيئات لامركزية معترف لها بالشخصية المعنوية تسير الشؤون المحلية في نطاق جغرافي معين , كما هو الشان بالنسبة لوحدات الإدارة المحلية (البلدية , الولاية ).
لذا كان من الحتمي وجود نظام الرقابة و الوصاية الإدارية التي ل تمارسها إلا في حدود القانون و النصوص , السلطات الإدارية المركزية على السلطات الإدارية اللامركزية من اجل ضمان الحفاظ على وحدة الدولة الدستورية و السياسية و الوطنية من مخاطر الشطط و الخروج عنها من قبل السلطات و الهيئات الإدارية اللامركزية خاصة الإقليمية و تعريض كيان الدولة للانهيار و التهديم , و تتفرغ الهيئات الإدارية اللامركزية الإقليمية أو الفنية إلى الاضطلاع بإدارة و تسيير الشؤون الجارية و اليومية لإشباع الحاجات العامة المحلية للمواطنين بما يحقق المصلحة العامة في كافة المجالات الاقتصادية و الاجتماعية و الثقافية .
المطلب الثاني :اللامركزية المرفقية la décentralisation par service.
و تتمثل في انفصال مرفق معين عن الدولة و تمتعه بقدر من الاستقلال ليشكل مؤسسة وعامة وطنية أو محلية , و على الرغم من عدم توافر حقيقي و تام لجميع أركان اللامركزية في شكل اللامركزية المرفقية و تشكيك جانب من الفقه في اعتبارها لامركزية إدارية[9] و يمكن مقارنة اللامركزية المرفقية باللامركزية الإقليمية :
1-من حيث وجود المصالح المتميزة يقوم الشكلان على أساس الاعتراف بوجود مصالح متميزة ذات طابع محلي و إقليمي في اللامركزية الإقليمية (الإدارة المحلية )و ذات طابع فني و تقني في اللامركزية المرفقية .
2- من حيث استقلال الهيئات :تتمتع الهيئات في شكلي اللامركزية بالشخصية المعنوية بكل ما ترتب على ذلك من نتائج , فإذا كانت طريقة الانتخاب تشكل وسيلة مثلى لدعم استقلال وحدات الإدارة المحلية بموجب تسييرها و إدارتها من طرف مجالس منتخبة محليا , فان إدارة الشخص المعنوي المرفقي عادة ما تستند إلى فئة الخبراء الأدرى بمصلحة الهيئة اللامركزية المرفقية .
3-من حيث الوصاية (الرقابة الإدارية): يخضع شكلا اللامركزية إلى نظام وصائي محفوف باعتبارات سياسية في اللامركزية الإقليمية و باعتبارات فنية في اللامركزية المرفقية .
و اللامركزية الإدارية يطلق عليها المشرع الجزائري المؤسسات العامة الإدارية مثل : التعليم , النقل , الصحة ....الخ , فاللامركزية المرفقية أو المصلحية ترتكز على الاختصاص الموضوعي و الوظيفي .
المبحث الثالث :تقدير اللامركزية الإدارية .
المطلب الأول : مزايا(محاسن) اللامركزية الإدارية les avantages .
تتميز اللامركزية الإدارية بجملة من المزايا هي:
1- الجانب السياسي :
- يشكل نظام اللامركزية الإدارية مجالا لترقية ممارسة الحريات العامة .
-يكرس النظام اللامركزي مبدأ الديمقراطية بتمكين الشعب من تسيير شؤونه بنفسه عن طريق ممثليه في المجالس المحلية المنتخبة فاللامركزية أداة فعالة لتجسيد فكرة الديمقراطية , بل هناك من قال أن الديمقراطية من الناحية السياسية تظل نظاما اجوفا إذا لم تلازمها ديمقراطية إدارية و الحقيقة أن هناك من اعتبر الميزة عيبا فقيل أن اللامركزية تتيح استقلالية للوحدات الإدارية المختلفة و هو من شانه يشكل خطرا على وحدة الدولة و تماسكها .
-يشفع النظام اللامركزي انه الأقوى على تحمل و مواجهة الأزمات ذلك انه بالتجربة في أوقات الحرب و عند اعتماد النظام المركزي و أن احتلال العاصمة وحده كاف للتأثير على بقية أجزاء الإقليم على خلاف الوضع .
2-الجانب الإداري : يحقق تطبيق اللامركزية في المجال الإداري حملة من الفوائد :
- تخفيف العبء عن الإدارة المركزية بموجب نقل و تحويل كثير من المهام الأول الهيئات اللامركزية لتتفرغ الأولى للقضايا ذات البعد الوطني .
- تحسين الوظيفة الإدارية نظرا لإدارة و تسيير الشؤون اللامركزية من ظرف أشخاص لهم مصالح مباشرة و حقيقية مما يدفعهم الأول زيادة الاهتمام لتلبية الاحتياجات المحلية في صورة اللامركزية الإقليمية .
- تجنب الروتين الإداري و ما يترتب عنه من آثار سلبية من حيث تبسيط الإجراءات الإدارية و تقريب الإدارة من المواطن .
- يكفل النظام اللامركزي للمنتخبين فرصة للتدريب على العمل الإداري و المشاركة في دراسة الشؤون المحلية و يمكن لهؤلاء الارتقاء لمهام القيادة .
3-الجانب الاجتماعي :يترتب على النظام اللامركزي من الجانب الاجتماعي خلق نوع من التضامن و التعاون فيما بين أفراد الجماعة الواحدة فتتظافر جهودهم من اجل بلوغ هدف واحد منشود
4-المجال الاقتصادي :
يمكن تبرير الأخذ باللامركزية الإدارية استنادا الأول مبدأ : مركزية التخطيط و لامركزية التنفيذ من توضع الخطة العامة بالدولة من طرف الإدارة المركزية و لا يمكن تطبيقها إلا بواسطة أجهزة و هيئات لامركزية .
المطلب الثاني : عيوب (مساوئ )اللامركزية الإدارية les inconvénient .
تتجلى عيوب و مساوئ اللامركزية الإدارية و هي ضئيلة مقارنة بمزاياها في المخاوف الذي يبديها البعض من حيث ما قد يترتب عنها خاصة في المجال السياسي و الإداري و المالي :
المجال السياسي :
- إن النظام اللامركزي يؤدي الأول المساس بوحدة الدولة من جراء توزيع الوظائف و الاعتراف باستقلالية بعض أجزاء الإقليم عن الدولة و تمتعها بالشخصية المعنوية , غير إن هذه الاستقلالية لا تعطي للهيئة المحلية المستقلة حق الانفصال عن الدولة و تعترف لها بسلطة التشريع بل تظل تابعة للدولة الأم في كثير من المسائل ,و يجب إلا يغيب عن بالنا أيضا إن الموارد المالية للهيئات المحلية تعتمدها و تمنحها السلطة المركزية من ثم نرى إن هذه الاستقلالية لا يمكن إن تشكل أي خطر من المجال السياسي .

المجال الإداري :
- عرف بعض الفقهاء على النظام اللامركزي كونه يؤدي الأول ظاهرة عدم التجانس في القيام بالعمل الإداري و ذلك لسبب لجوء ممثلي الإدارة المحلية خاصة المنتخبين منهم الأول تفضيل الشؤون المحلية على الوطنية و إذا كنا مقتنعين من إن النظام المركزي يضمن تجانسا للعمل الإداري بحكم وحدة الجهة المختصة بالفصل في الملفات و إصدار القرار, فان ذلك لا يعني العمل بالنظام المركزي و التخلي عن اللامركزية تحت هذه الحجج الإدارية , بل إن هذه العدالة التي تسعى النظم القانونية الأول تحقيقها يمكن توفيرها عن طريق وضوح التشريعات عامة , و التشريعات المتعلقة بالإدارة المحلية خاصة .
كما يمكن تحقيقها بتفعيل أجهزة الرقابة و منها الرقابة الوصائية , و كذلك عقد لقاءات بين الفترة و الأخرى تضم المنتخبين المحليين لتكون بمثابة فرصة لطرح بعض الحلول بهدف ضمان التجانس في أداء العمل الإداري .
المجال الإداري :
- لعل أهم نقد وجه للنظام المركزي إن تطبيقه في الوسط الإداري ينجم عنه ظاهرة تبديد النفقات العامة , ذلك إن الاعتراف للأجهزة المحلية و المراق العامة على اختلاف أنواعها بالاستقلال المالي سيتبعه دون شك تحمل الخزينة العامة لمبالغ ضخمة سنويا و نفقات كثيرة .
و مقولة "شارل بران " تقول :" النظام المركزي يؤدي الأول اقتصاد في النفقات " و ذلك بحكم التقليل من أحد الأمرين بالصرف و هو ممثلي السلطة المركزية , إذا استقلالية الإقليم من الناحية القانونية و كذلك استقلالية المرفق تفرض الاعتراف بذمة مالية مستقلة عن الدولة .

[1] انظر المادة 35 من الدستور الجزائري الصادر في نوفمبر 1976.
[2]في تحديد لصلاحيات البلدية لم يضع قانون البلدية (المواد من 84 إلى 111 الا اطارا عاما لذلك مثل ما ورد في المادة 84 منه ).
[3] الدكتور خالد قباني اللامركزية و مسالة تطبيقها في لبنان , نشر مشترك بيروت باريس , منشورات البحر المتوسط و منشورات عويدات 1981 ص 47
[4]انظر المواد 3+33+49+137 حتى نهاية نص المادة 149 من قانون الولاية .
[5] قانون التسيير الاشتراكي للمؤسسات .
[6] قرار المحكمة العليا (الفرقة الإدارية ) بتاريخ 8/1/1983 المجلة القضائية العدد الرابع 1989 ص 207 .
[7] الدكتور خالد قباني المرجع السابق , ص105.
[8] انظر المادة 154 من القانون البلدي رقم 90-08 .
[9] انظر حول ذلك خاصة

نقاط : 4380 السٌّمعَة : 0 تاريخ التسجيل : 30/04/2012

بحث ممتاز شكرا :P lol!

» بحث مع الخطة الامركزية الادارية في الجزائر